民族事务治理法治化的实践及发展路径

　　1．民族地区乡村治理仍面临较大挑战

　　由于民族、宗教、历史以及地缘等特殊因素，加之乡村社会的分层、贫困等问题，使得这些地区的不稳定“因子”增加。另外还存在村民参与治理的渠道不畅、政府的角色定位有偏差，村民参与乡村治理的积极性不高等问题。譬如，农村人口外流的现象导致了农村空心化及乡村治理的主体缺位，村民自治制度面临着较大的冲击；城镇化的迅速发展和人口流动的增强，使得农村社会结构也不断分化，利益诉求也走向多样化，乡村治理难度加大；农民思想日益多元化，传统乡村价值体系受到严重冲击；农村社会矛盾呈现多样化、复杂化，极端表达方式增多；依然存在宗族、家族势力对村务的隐性干扰，对村民自治制度的健康发展带来了冲击等等。

　　2．“三治”结合的有效机制还没有构建

　　民族地区村民自治权受制于行政权、审判权的约束，自治方式相关立法体系并未形成，新型村级自治组织缺乏一定的法律定位，村民的自治意识、能力和效力仍然不高；德治在乡村善治中的功能仍然不明显，乡规民约的作用还没有很好的发挥，农村道德建设和农民的道德意识仍需加强；部分地区赌博、迷信之风盛行，离婚、赡养、继承等家事纠纷依法处理的质量提待提升，环境保护、普法教育等的力度还需要加强。

　　3．民族习惯法与国家制定法的均衡路径有待升级

　　“普通习惯只是生活的常规化，行为的模式化，习惯法特别关系权利和义务的分配，关系彼此冲突利益的调整”。习惯法影响着村民道德、信仰及文化传承乡村社会秩序、公共环境和矛盾纠纷等多个方面。各民族不同的习惯法规则形成了复杂而多样的规范体系，这些客观存在与国家法治统一的要求存在一定程度上的冲突。尤其是在针对某一个具体案件的法律适用方面，必然面临国家法和习惯法规则的选择问题。但一些传统的存在却是当地特殊的宗教信仰、恶劣的自然环境等因素造成的，其存在有一定的合理性和社会作用。关于此类现象，有人认为应当摈弃并按照国家规定统一管理，也有的学者认为应当尊重少数民族习惯，通过变通立法等方式加以协调。如何让良好的习惯法适时的融入国家制定法，让普通的习惯法能够保留并促进乡村善治，让不好的习惯法最终被社会淘汰，进一步厘清习惯法和国家制定法两者的关系，充分实现民族习惯法与国家制定法的均衡，让两者的冲突最小化，其路径仍然有待完善和提升。

　　（三）民族地区法治服务还需要加强

　　1．依法行政能力还需要提高

　　第一，政府监督制约机制有待加强和完善。在民主法治建设过程中，在赋予地方政府行政管理权，建立有效的权力制约与监督机制的同时，还需要让各族人民有权力、有能力通过监督机制纠正和遏制地方政府及其官员的不当行为，阻止其对合法权益的侵犯，确保自治权在法定范围内和轨道上有效行使。第二，政府治理能力现代化还需要加强。政府治理能力现代化是建设法治政府的目标，法治政府既是职能科学的政府、权责法定的政府，又是执法严明的政府、守法诚信的政府。民族地区法治政府的建设和政府治理能力现代化，还需要增强依法行政和行政执法能力，继续深化政府机构和行政体制改，强化行政决策民主和法治程序，提升政府公信力和执行力水平。第三，行政主体素养还有待提高。当前民族地区还有部分行政人员行政法治意识较为淡薄，把依法行政简单化，不按中央精神和相关法律依法办事的现象时有发生，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、守法诚信、权责统一等依法行政基本要求还没有得到全面落实，法治思维和依法行政能力仍需进一步提高。

　　2．民族地区司法改革有待进一步深化

　　一是司法人才需求大。随着法律意识水平的不断提高，乡土案件纠纷也随之增多，人民群众对司法服务的要求也越来越高，但民族地区基层法官人员稀缺，双语司法人才培养机制还不健全，人才流失情况时有发生，案多人少的矛盾日益凸显，司法资源与群众法律需求的矛盾仍然存在。二是民族地区特色司法服务有待加强。特色司法服务是充分发挥审判职能，为经济建设的发展提供保障的重要方式和途径。它是能动司法的重要体现，更是实现定纷止争，维护社会和谐的应有之义。譬如，进行21世纪后，四川省凉山彝族地区通过将彝族民间德高望重、善于处理矛盾纠纷的“德古”与审判相结合形成“法官＋德古”审判模式，使“德古”在运用彝族习惯法时，与国家法律有机结合，使得民族地区的矛盾和纠纷得以妥善化解。在全面依法治国背景下，民族地区如何克服冰冷的法律判决与乡土民俗水土不服的难题，充分尊重当事人文化、宗教、民族习惯等因素，立足本地乡土实际，灵活创新解决基层矛盾纠纷的机制，仍然是民族地区司法建设中的重要内容。三是民族地区司法体制改革仍需完善。民族地区司法体制改革取得巨大成效，法院立法难、审判难、执行难等问题得到根本解决，但还存在少数法官乡土服务意识不足、部分群众轻调解重判决、司法权受行政权影响、司法经费保障不足等问题，还需要在审判组织优化、信息化建设、基层基础建设等问题上加大改革力度。

　　（四）民族地区法治建设跟不上社会的快速发展

　　民族事务治理法治化，不仅仅需要从总体上进行改革，也需要根据具体的情况，制定相应的立法和措施，以不断适应民族地区社会的快速发展。当前，民族事务治理法治化过程中较为突出的几个问题表现为：

　　第一，各民族“三交”“三和”事务治理法治化社会化面临发展瓶颈。提升各民族“三交”“三和”（“交往、交流、交融”的民族关系发展路径和“和睦相处、和衷共济、和谐发展”的民族关系发展目标）事务治理的法治化社会化水平，是在民族工作领域践行全面依法治国理念、巩固和强化各民族大团结局面的重要保障。我国各民族“三交”“三和”事务治理的法治化社会化面临发展程度低、认识不到位、研究基础薄弱等问题以及缺乏一套科学、合理的包含评估标准、评价模型与评价程序的绩效评价体系，在一定程度上阻碍了我国各民族“三交”“三和”事务治理的法治化社会化的发展水平。推动各民族“三交”“三和”事务治理法治化社会化，是构建民族事务协同共治体系，实现民族事务治理体系和治理能力现代化的关键。

　　第二，边疆跨境民族地区事务治理法治化面临严峻挑战。随着我国对外开放力度加大和“一带一路”倡议的推进，中国各民族地区与“一带一路”沿线国家的交往合作更加密切频繁，特别是边疆跨境民族地区进出口贸易激增，活跃的经贸往来也带动了跨国婚姻、跨境旅游、跨境文化交流等规模迅速扩大，其中的法治体系建设出现了明显的滞后。更为严重的是，跨境交往的增加，也带来了跨境犯罪、边境走私、人口拐卖、跨境“三非”人口流动、跨境民事纠纷、跨境宗教文化渗透等公共问题快速增加。而这些问题，常常又与民间往来交织在一起，处理不当，将对边疆跨境民族地区经济发展、社会稳定、民族团结大局造成一定冲击，甚至可能危及国家安全。如何依法建立睦边、固边、安边、兴边的“四边”体系，成为我国边疆跨境民族地区亟需解决的重要问题。

　　第三，民族地区生态环境保护面临新难题。民族地区经济社会发展的思维定式和发展方式，多处于“以粗放型经济增长”为主，停留在“重开发轻保护、重建设轻治理”的状态，生态环境恶化问题愈来愈成为社会民生领域的突出问题。民族地区是我国污染防治攻坚战的主战场，是生态文明建设的重点区域，既是我国主要的江河发源地，也是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区。但经济的发展、财力的有限与生态文明建设之间是多年以来难以协调的矛盾，依法加强环境保护力度、加快培育内生动力、完善生态补偿机制、落实环保主体责任，是民族地区需要依法解决的主要生态问题。快速的产业转移，急功近利的旅游开发带来的环境污染、生态破坏，给民族地区的生态环境带来挑战，生态环境保护任重道远，生态环境保护与经济协调发展矛盾也异常突出。而在加强生态环境保护的大背景下，民族地区成为国家可持续发展中生态建设重点功能区的主要区域。民族地区生态环境保护工作的重要性越来越凸显，民族地区的生态环境问题日益引起关注。

　　　三、民族事务治理法治化的完善路径

　　（一）依法充分行使民族区域自治权

　　依法落实《宪法》《民族区域自治法》的规定，就是发展和完善民族区域自治制度，推进民族事务治理法治化。

　　第一，进一步体现少数民族在区域自治中的主体地位。充分尊重各少数民族同胞的意愿，维护他们的合法利益，调动他们的积极性、主动性和创造性，提升少数民族群众在社会治理中的主人翁意识和参与度。围绕少数民族群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐发展和民生短板，在制度安排、政策举措、方式方法等方面加以完善。

　　第二，明确自治立法权与地方立法权的不同功能。进一步明确哪些立法属于自治立法，哪些立法属于地方普通立法，依法明确立法标准和范围，通过制定符合本地实际的单行条例等方式，进一步促进经济社会发展。充分行使自治权，加强民族自治地方人大、政府这两大自治机关的作用，突显民族自治地方政府在区域自治中的作用，形成多元一体的民族自治地方立法保障。

　　第三，以民族团结凝聚起推动社会发展的强大力量。进一步铸牢中华民族共同体意识，依法全面挖掘、保护、传承、展示民族传统优秀文化，营造各民族繁荣发展、团结奋斗的良好环境，不断提升群众的民族自信。

　　第四，促进“自治”和“智治”相结合。民族自治地方应当在坚持统一和发展的前提下，进一步健全党组织对各级地方的领导，并将“自治”和“智治”相结合，既体现少数民族的利益需求，也发扬少数民族的智慧和活力。调动一切有利因素，不断解决社会发展中的结构性矛盾，注重供给侧改革，实现和推进社会协调发展。健全相关督查体制。依法明确不同层级的党委、人大等部门对于民族区域自治权行使的监督力度，对于行使不足的主要责任人实行问责制度，依法保障民族区域自治权的行使。

　　（二）依法构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系

　　“自治、法治、德治‘三治合一’，要求以自治为主体、以法治和德治为两翼，在村民自治的基础上实现法治、践行德治，以法治保障自治、规范德治，用德治支撑法治、滋养自治，最终达至乡村善治”。民族地区要创新“三治合一”的社会治理创模式，强化公正司法、严格执法、全民守法的法治建设体系，建立以评立德、以规促德、以文养德的德治建设体系，完善自我管理、自我监督、自我服务的自治建设体系，不断探索法治、德治、自治的融合创新途径，逐步形成以自治为核心、法治为保证、德治为支撑的现代乡村治理体系，促进民族地区乡村振兴。同时，要促进民族习惯法与国家制定法相协调。在坚持国家法治统一的前提下，从尊重民族文化的角度出发，在立法、司法、行政管理过程中，把国家制定法同少数民族习惯法综合起来考虑。将一些符合国家主流价值观，对促进社会稳定和团结有现实意义的民族习惯法融入国家制定法。譬如，新疆维吾尔自治区《伊犁哈萨克自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉补充规定》第4条规定：“禁止直系血亲和三代以内旁系血亲结婚。保持哈萨克族七代以内不结婚的传统习惯”。充分发挥民族习惯法在乡村善治中的作用，主要是对村民在道德、信仰及文化传承等意识形态方面的引导和教育，及对乡村社会秩序建设、公共环境保护和矛盾纠纷化解等方面作用，使民族习惯法成为国家制定法的重要补充。譬如，有学者以现代福利经济学的视角，引入帕累托标准，探究少数民族习惯法与国家法在何种情形下处于均衡，并且随着社会的发展和时代背景的变化，二者实现“平衡—打破—再平衡”循环演进。不断加强党的领导，促进智慧管理，最终实现党领导下的“自治、法治、德治、智治”，最终实现共建、共治、共享。

　　（三）不断提升民族地区法治服务水平

　　第一，加强民族地区依法行政水平。不断推进权力有限、公开透明、注重服务、权责统一的政府建设。一是加强对政府权力运行的监督力度，针对监督权力安排不合理、监督不到位等问题，加强民族地区党政监督以及上级政府、人民群众、新闻媒体、司法机关对政府行政行为的监督，继续完善政府内部监督体制。完善行政问责制度，严格执行决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程度的行为进行追责。加强政府信息公开力度，让政府行为在公开中接受监督。二是推进政府职能改变。坚持以人民为中心和高效便民服务原则，不断提升政府治理水平和治理能力现代化，将政府职能转变到公共服务、社会管理上来，对政府职能越位、错位、缺位的问题进行深入改革，进一步精简和下放行政审批事宜。促进政府机构和职能法治化。严格执行政府及部门权力清单、责任清单制度，依法明确政府的具体职责和权限范围，确保政府的行为和权力都有法可依。三是促进政府依法立法、民主立法、科学立法。用好自治立法权和普通地方政府立法权，完善立法程序，提升立法技术，扩宽公众参与立法渠道，制定高质量的符合本地区发展的良法。

　　第二，继续深化民族地区司法改革。（1）加强民族地区基层司法人才的培养。调整司法人员结构比例，加强双语人才培养力度，出台政策缓解部分法院案多人少，员额法官和检察官级别与待遇不相适应以及“年轻法官不安心、年老法官不甘心”等问题，正确处理好员额法官、检察官与司法辅助人员的关系，培养一支业务水平高、责任心强、接地气的高素质司法队伍。（2）加强民族地区司法改革力度。杜绝行政权干预司法审判，建章立制明确相关责任，特别是在行政诉讼中的具体案件，对于利用行政职权干涉办案的人员要依法追究。推进司法系统内部行政管理改革，建立完善的案件审判、司法管理和司法辅助人员的人事管理体系。推进司法协调工作，依法明确法院各部门的具体权力和职责，加强司法机关与其他国家机关的协调能动力，提高执法效力，提升司法效能，维护司法公正。

　　第三，结合本地区民族习惯法，充分发挥不同类型的特色司法服务的功能。通过特色司法促进基层乡土纠纷化解，维护基层社会的稳定和谐。譬如，广西马山县人民法院结合大石山区壮村瑶寨“重感情、重情义”的民俗特点，因地制宜，探索“贝侬”调解法（“贝侬”在壮语中指兄弟姐妹、朋友或者关系特别好的人），在矛盾纠纷较多、地理位置较偏远的少数民族聚居地设立“贝侬调解室”，采取邀请矛盾双方共同认识的“贝侬”参加调解这种特有的工作方式，取得了近三年来结案率均为100％，调解连续三年分别为84.22％、90.52％、95.42％的成效，提高了民族地区解决基层矛盾纠纷的质效，实现法律效果和社会效果相统一。

　　（四）实现新时代民族事务治理法治化的创新和发展

　　民族地区可根据本地区实际情况，结合社会发展需要，突出重点开展相关事务法治化建设。

　　第一，依法促进民族“三交”“三和”事务治理法治化社会化的发展。对我国各地各民族“三交”“三和”事务治理法治化社会化工作的进展，各协同共治主体的实际作为进行精准研判，在综合相关影响因子基础上，建立一套科学、合理的包含评估标准、评价模型与评价程序等要素的绩效评价体系，藉此及时、动态的跟踪评估各民族“三交”“三和”事务治理法治化社会化现状、成效与问题，进而不断改善并提高民族事务治理法治化社会化水平，提升各民族的“三交”“三和”质量和社会效用，推动实现中华民族伟大复兴。

　　第二，构建边疆跨境民族地区“四边”事务治理法治体系。依法保障边疆社会秩序，促进兴边富民行动计划，除应发挥该地区丰富的文化旅游资源、发挥边民及其传统社会组织的主体作用之外，国家和地方还应加大边境法治体系的力度，发展边境经济，依法开展立体化管控体系，加强海洋秩序管控，加强边境基础设施建设，打击各类边境犯罪等，共同管控边境秩序。并将其置于区域合作及协同治理进程中的重要位置，以充分发挥这一地区在区域及全球治理中的作用，同时满足这一区域人们内在的对日益增长的美好生活的需求，依法实现睦边、固边、安边、兴边。

　　第三，依法保护民族地区生态环境。依法平衡民族地区经济的发展、财力的有限与生态文明建设之间是多年以来难以协调的矛盾，依法加强环境保护力度、加快培育内生动力、完善生态补偿机制、落实环保主体责任，在保护好民族地区丰富的自然资源的前提下，促进经济社会快速稳定发展。

　　注释从略